Нормативно-правовая база

Правовое регулирование реализации проекта по внедрению нормативного бюджетного финансирования

В.Г. Корякин,

руководитель группы внедрения

 проекта «Внедрение нормативного

 бюджетного финансирования,

ориентированного на повышение

 доступности и эффективности

качественного общего образования»

 в Тюменской области

История становления и развития образования изобилует многочисленными реформами, связанными, как правило, с динамикой исторического процесса. В этом плане не является исключением и система российского образования. Поистине революционные изменения произошли в системе образования в связи с вступлением в силу ряда нормативно - правовых актов как федерального так и областного уровней.

Современное российское государство поставило принципиально новую задачу формирования социально ориентированного гражданского общества и свободной творческой личности. Задача может быть реализована прежде всего через образование. Но для этого значительные перемены должны произойти не только в структуре, содержании, формах и методах образовательных процессов, но и в организации нормативного бюджетного финансирования образовательного учреждения.

Министр образования и науки Андрей Фурсенко убежден, что образовательная сфера должна стать инвестиционно привлекательной. Он заявил, что инвестиции в образование должны быть легализованы законодательно - в таком случае бизнесмены будут заинтересованы в финансировании образовательных учреждений. Министр считает, что самим образовательным учреждениям следует разрешить заниматься предпринимательской деятельностью, но при условии, что они будут брать на себя все сопутствующие риски. При этом механизмы финансирования школ и вузов должны контролироваться попечительским советом образовательного.

Актуальность сегодняшней конференции обусловлена следующими обстоятельствами:

• принятием и вступлением в действие важных законодательных актов по передаче полномочий различным уровням власти;

• развитие образования определено в настоящее время как национальный проект;

• приверженность Российской Федерации к участию в Болонском и Копенгагенском процессах сегодня как никогда означает заинтересованность в едином понимании и развитии сотрудничества в сфере образования и обучения, не взирая на государственные границы;

• кроме того, нельзя забывать о текущем процессе стратегического реформирования системы образования Российской Федерации, проводимого Министерством образования и науки, важность которого подчеркивается в стратегическом документе «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации», опубликованном в начале 2005 г. В этом документе определен ряд ключевых задач, являющихся наиболее приоритетными для системы образования, которые должны быть достигнуты к 2010 г. Многие из этих задач в значительной степени пересекаются с целями Болонского и Копенгагенского процессов.

• Разумеется, заявив о важности экономического аспекта образования, мы не должны забывать о социальной важности образования. Ни первый, ни второй аспект не остаются без внимания ни в Копенгагенской декларации, ни в Болонском процессе. И в первом, и во втором случае прослеживается ясное указание на требование, что высококачественное образование и обучение в системе общего образования должно быть всесторонним, быть доступным для всех. Последнее условие требует определенных усилий для обеспечения того, чтобы социально ущемленные школьники (т.е. школьники из неблагоприятных семей) имели возможность получать высококачественное образование и обучение.

• Для того, чтобы уточнить сущность предлагаемой реформы (или революционного изменения) системы образования, вероятно, целесообразно провести хотя бы минимальный сравнительный анализ некоторых правовых документов.

Конституция Российской Федерации 1993 г.:

«В Российской федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. {Ст. 17, п. 1).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Ст. 18, п. 1).

Каждый имеет право на образование (Ст. 43, п. 1).

Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (Ст. 43, п. 2).

Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (Ст. 43, п. 3)»

Приведенные статьи Конституции фактически закрепляют права граждан на доступное и бесплатное образование, не только принятые законодательно, но и реализованные на практике.

Нормативно - правовые акты о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для разработки перечня услуг, предоставляемых гражданам за счет средств бюджета и их содержательного наполнения, а также правовой базой разработки и внедрения системы бюджетного планирования на основе нормативов. Правовые акты утверждающе нормативы бюджетного финансирования общего образования являются основой процесса бюджетного финансирования.

Совершенствование механизма нормативного бюджетного финансирования возможно только при выполнении следующих условий:

•  Необходимо наличие бюджетных ресурсов для финансирования такого норматива (хотя бы на уровне минимальных потребностей общеобразовательных учреждений), недопущение переноса ответственности на уровень учебного заведения без гарантированного бюджетного обеспечения их расходов. Следовательно, необходимо решить проблему обеспеченности норматива финансирования на региональном уровне в координации с муниципалитетами.

• Необходима четкая регламентация полномочий и сфер ответственности между уровнями регионального, муниципального управления и учебного заведения за формирование и реализацию норматива бюджетного финансирования. Это требует согласования позиций между уровнями управления.

• Необходима согласованность положений о переходе к принципам нормативного бюджетного финансирования с основными положениями уже существующей нормативно-правовой базы в сфере обеспечения бюджетного процесса, прежде всего с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Важно учесть, что возможные противоречия могут разрешаться и путем изменения существующих законов, а не только приспособлением необходимых новых нормативных актов к уже действующим.

• Обязательными условиями введения нормативного финансирования является реализация образовательными учреждениями предусмотренного Законом Российской Федерации «Об образовании» принципа юридической и финансовой самостоятельности; выделение бюджетных средств образовательному учреждению не постатейно, а общей суммой, при государственном (с последующим переходом к общественно-государственному) контроле за соблюдением минимальных нормативов по социально значимым выплатам.

• Обеспечение прозрачности бюджетных и внебюджетных финансовых потоков, поступающих в систему общеобразовательных учебных заведений путем развития общественно-государственных форм управления образовательными заведениями (что может быть реализовано через усиление общественной составляющей управления образованием. Формой участия общественности в управлении являются к примеру и попечительские советы).

• Для эффективного использования средств, выделяемых образовательным учреждениям на нормативной основе, необходимы подготовленные кадры менеджеров, обеспечивающих эффективное управление общеобразовательным заведением, особенно в части рационального использования бюджетных и внебюджетных средств, поступающих в учебное заведение.

• Планирование бюджетных поступлений в систему образования базируется из расчетных нормативов финансового обеспечения расходов на предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования на одного обучающегося в год, а также необходимых расходов по эксплуатации и содержанию зданий образовательных учреждений.

Необходимым условием при внедрении определенной модели нормативного финансирования, является определение компетенции главного распорядителя бюджетных средств, и, в первую очередь, степень самостоятельности получателя бюджетных средств (образовательного учреждения) при использовании ассигнований, а также степень централизации бюджетных средств по обеспечению государственных гарантий в области образования (оплата труда, налоги, компенсации и пособия и др.).

Предполагается, что в условиях внедрения нормативного финансирования как один из ожидаемых результатов, произойдет становление реальной самостоятельности образовательных учреждений, децентрализации финансово-хозяйственной деятельности реализации политики оптимизации, реструктуризации сети образовательных учреждений не только с позиций повышения эффективности использования бюджетных ассигнований, но и формирования равенства доступа к качественному образованию.

Формируемая система управления финансовыми потоками должна соответствовать формам собственности учредителей образовательных учреждений.

Учитывая своеобразность систем образования в регионах, широкую дифференциацию и подвижность ценового фактора в целом по региону и по муниципалитетам крайне сложно установить общие для всех образовательных учреждений нормативы бюджетного финансирования. Поэтому помимо единого для региона норматива бюджетного финансирования на одного ученика в разрезе города и села необходимо применять систему поправочных коэффициентов, учитывающих дифференциацию образовательных учреждений по численности учащихся, оплате труда и реализуемой образовательной программе. В соответствии постановлением Правительства Тюменской области от 29 декабря 2005 года №268-п в области на 2006 год установлены такие поправочные коэффициенты.

В настоящее время схема нормативного бюджетного финансирования определяется Законом РФ «Об образовании» с учетом требований Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений" (с изменениями от 22 августа 2004 г.). Закон определяет, что финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях осуществляется путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов).

Рассмотрим модель нормативного финансирования, апробируемую в Тюменской области.

В Тюменской области создана определенная нормативная правовая база внедрения механизма нормативного финансирования.

• Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. N 328 "Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области" (с изменениями от 4 марта, 6 октября 2005 г.)

• Закон Тюменской области от 6 декабря 2005 г. N 430 "Об областном бюджете на 2006 год"

• Постановление Правительства Тюменской области от 29 декабря 2005 г. N 268-п "О нормативах финансового обеспечения расходов на предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования"

• Постановление Администрации Тюменской области от 6 декабря 2004 г. N 164-пк "Об утверждении методики формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Тюменской области" (с изменениями от 13 декабря, 29 декабря 2005 г.), которое рекомендует главам муниципальных образований области использовать методику, в качестве системы оплаты и стимулирования труда работников общеобразовательных учреждений, начиная с 01.01.2005;

Указанная методика определена в качестве системы оплаты и стимулирования труда работников государственных общеобразовательных учреждений Тюменской области.

Приведенный перечень нормативных актов не являются совершенством.

Жизненные обстоятельства, практический опыт вносят корректуры в виде изменений, дополнений, разрабатываются и принимаются новые акты. Действующие нормативные акты, регулирующие нормативное бюджетное финансирование, являются предметом оживленных дискуссий не только среди коллег сферы образования.

Необходимо подчеркнуть, что проект по внедрению нормативного бюджетного финансирования руководствуется философским принципом, предполагающим, что все рекомендации должны быть сформированы эмпирическим путем, т.е. основаны на практическом опыте работы. Другими словами, применяя подход «снизу вверх» проект обеспечивает, чтобы рекомендации в области политики основывались не на теории, а на практике, и строились, исходя из лучшего опыта, существующего не только в Тюменской области, но и в Российской Федерации. В конечном итоге это позволит обеспечить, чтобы рекомендации настоящего проекта в области нормативно бюджетного финансирования были актуальны для Российской Федерации, системы общего образования и граждан России.